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Öffentliches Baurecht
Das öffentliche Baurecht regelt die bauliche Nutzung von Grund und Boden. Es entfaltet seine regelnde Wirkung in zwei Richtungen, die sich mit den Begriffen Städtebaurecht und Bauordnungsrecht umschreiben lassen. Das Städtebaurecht ist vorwiegend im Baugesetzbuch geregelt, während das Bauordnungsrecht in den Bauordnungen der Länder geregelt ist. Das allgemeine Städtebaurecht befasst sich hauptsächlich mit der Frage, ob und wie Grundstücke unter städtebaulichen Gesichtspunkten baulich genutzt werden können (Bodennutzung). Hiermit steht das Recht der Bauleitplanung und der Entschädigung für Planungsschäden in engem Zusammenhang. Weitere Regelungsinstrumentarien für die Baubehörden sind die Vorschriften zur Sicherung der Bauleitplanung, das Recht der Bodenordnung, die Vorschriften über die Erschließung sowie über die Enteignung und Ermittlung von Grundstückswerten. Die Instrumentarien des besonderen Städtebaurechts sind insbesondere Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen sowie das sog. Stadterhaltungsrecht.
Was ist erforderlich, wenn man beispielsweise sein eigenes Heim bauen, ein bereits vorhandenes abreißen oder verändern möchte? Die Errichtung, Änderung, die Nutzungsänderung und der Abbruch einer baulichen Anlage sowie sonstiger Anlagen oder Einrichtungen, an die baurechtliche Anforderungen gestellt werden, sind nach den Landesbauordnungen grundsätzlich genehmigungsbedürftig, d.h. man benötigt eine sog. Baugenehmigung. In manchen Bundesländern gibt es das Verfahren der Bauanzeige; im Rahmen des Bauanzeigeverfahrens hat die Bauaufsichtsbehörde einen Monat Zeit, das Bauvorhaben zu überprüfen; wenn die Behörde bis dahin nichts unternimmt, kann der Bauwillige mit der Bauausführung beginnen. Aber: Stellt sich heraus, dass es sich um ein baurechtswidriges Vorhaben handelt, liegt es im Ermessen der Behörde, ob die dagegen einschreitet.
Welchen Inhalt und welche Wirkung hat eine Baugenehmigung? Mit der Baugenehmigung wird bestätigt, dass dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Über das Vorliegen privatrechtlicher Hindernisse gibt sie keine Auskunft. Die Baugenehmigung wird jedoch "unbeschadet der privaten Rechte Dritter" erteilt, d.h. Nachbarn und andere Betroffene eröffnet sich auch nach der Unanfechtbarkeit der Bauerlaubnis noch die Möglichkeit eine zivilgerichtlichen Rechtsschutzes unmittelbar gegen den Bauherrn. Mit Erteilung der Baugenehmigung ist der Bauherr berechtigt, so (und nicht anders) zu bauen, wie es die Genehmigung besagt. Die Baubehörde muss das genehmigte Vorhaben dulden, selbst wenn sie die Genehmigung später als rechtswidrig erkennt; sie kann sich allerdings von der Bindungswirkung der Genehmigung durch Rücknahme oder Widerruf befreien, muss dann aber in der Regel Entschädigung leisten.
Im Regelfall beginnt das Genehmigungsverfahren mit der Stellung eines schriftlichen Bauantrages, dem die für die Beurteilung des Bauvorhabens erforderlichen Unterlagen beizufügen sind. Diese Bauvorlage muss regelmäßig von einem bauvorlageberechtigten Entwurfsverfasser (Architekt oder Ingenieur) unterzeichnet sein. Es sind auch die Nachbarn (Angrenzer) von der Behörde zu beteiligen, soweit zu erwarten ist, dass ihre öffentlich-rechtlich geschützten nachbarlichen Belange berührt werden. Im Genehmigungsverfahren werden sowohl die bebauungs- wie auch die bauordnungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen geprüft. Das Genehmigungsverfahren endet, wenn alle rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, mit der Erteilung der Erlaubnis; hierfür wird ein Bauschein ausgestellt. Die Gemeinde ist, wenn sie nicht selbst Baugenehmigungsbehörde ist, von der Erteilung der Erlaubnis zu unterrichten. Je nach dem Inhalt der Genehmigung wird sie meist -schon im Hinblick auf die dann in Gang gesetzte Rechtsbehelfsfrist (Widerspruch)- auch den Nachbarn bekannt gegeben. Die Geltungsdauer einer Baugenehmigung ist in den Ländern unterschiedlich auf ein bis vier Jahre festgesetzt, kann aber auf schriftlichen Antrag verlängert werden. Die Genehmigung gilt auch für und gegen den Rechtsnachfolger des Bauherrn. Dem förmlichen Bauantrag kann eine Voranfrage vorausgehen, auf die ein Vorbescheid zu erteilen ist (sog. Bauvorbescheid). Die Voranfrage ermöglicht dem Bauwilligen, einzelne umstrittenen Fragen zur Zulässigkeit seines Bauvorhabens von der Verwaltung und ggf. auch vor den Verwaltungsgerichten verbindlich klären zu lassen, ohne hierzu die möglicherweise umfangreichen Kosten für die Ausarbeitung aller zum Bauantrag erforderlichen Unterlagen auf sich nehmen zu müssen.
Häufiger Anlass für repressive Bauaufsichtsmaßnahmen sind illegale, d.h. ohne die erforderliche Baugenehmigung betriebene Bauvorhaben. Art und Umfang der Maßnahmen hängen davon ab, ob solche sog. Schwarzbauten nur formell oder auch materiell illegal sind. Zuerst prüft die Bauaufsichtsbehörde, ob das Bauwerk ohne die erforderliche Genehmigung errichtet wird/worden ist oder von der erteilten Genehmigung abweicht; in diesen Fällen würde es sich um eine sog. formelle Illegalität handeln. Die Behörde könnte dann die für die Prüfung erforderlichen Unterlagen vom Bauherrn (notfalls mit Verwaltungszwang) einfordern. Bis zum Abschluss der Prüfung kann die Fortsetzung der Bauarbeiten verboten (sog. Einstellungsverfügung) oder die Ingebrauchnahme untersagt werden (sog. Nutzungsverbot).Stellt sich heraus, dass das Bauwerk gegen gesetzliche Bestimmungen und Verordnungen verstößt, handelt es sich um die sog. materielle Illegalität, d.h. das errichtete Bauwerk ist überhaupt nicht genehmigungsfähig. In solch einem Fall kann eine Abbruchverfügung ergehen; dies steht im Ermessen der Bauaufsichtsbehörde. Eine Abbruchverfügung kann auch ergehen, wenn eine zunächst vorhandene, jedoch rechtswidrige Baugenehmigung aufgrund eines Nachbarwiderspruchs oder einer Nachbarklage aufgehoben worden ist. Auch ein ursprünglich legal errichtetes Bauwerk kann durch spätere Ereignisse baurechtswidrig werden. Handelt es sich um Veränderungen am Bauwerk selbst, kommen die Vorschriften über die Bauaufsicht zur Anwendung. Beruht die Illegalität jedoch auf Änderungen der Rechtslage, kann nicht ohne weiteres Abhilfe von der Behörde verlangt werden. Dem stehen sowohl die Bestandskraft der Genehmigung wie auch der eigentumsrechtliche Bestandsschutz für das legal errichtete Bauwerk entgegen. Die spätere Rechtsänderung macht die Baugenehmigung nicht (nachträglich) rechtswidrig, sondern gestattet allenfalls ihren Widerruf, der jedoch nur solange zulässig ist, wie von der Bauerlaubnis noch kein Gebrauch gemacht worden ist. Im Falle von Bauordnungsrechtsänderungen verhält sich die Situation anders, denn diese ändern sich oftmals im Einklang mit notwendigen neu entwickelten Sicherheitsanforderungen. Die Bauaufsichtsbehörde ist dann befugt, die Anpassung von Altanlagen an die neue Rechtsanlage zu verlangen, jedoch nur für den Fall, dass eine konkrete Gefahr vorliegt (bzw. eine Gefahr für Leben oder Gesundheit).
Rechtsschutzfragen stellen sich sowohl im Zusammenhang mit dem Baugenehmigungs- und dem Bauanzeigeverfahren wie auch bei repressiver Bauaufsicht (s.o. Einstellungsverfügung, Nutzungsverbot, Abbruchverfügung). Im Falle repressiver Bauaufsicht stehen dem Adressaten (meist der Bauherr oder Eigentümer) Widerspruch und Anfechtungsklage zur Verfügung. Wurde eine beantragte Baugenehmigung nicht erteilt, kann der Bauherr hiergegen mit einer Verpflichtungsklage vorgehen. Gegen die Untersagung der Bauausführung im Anzeigeverfahren kann Anfechtungsklage erhoben werden. Möchte der Bauherr nur gegen eine ihn belastende Nebenbestimmung der Baugenehmigung vorgehen, muss im Einzelfall geprüft werden, welche Klageart statthaft ist. Auch der Nachbar kann die seinem Nachbarn erteilte Baugenehmigung angreifen (bspw. aus Gründen von Grenzabständen oder immissionsrechtlichen Gründen). Hat der Nachbar eine rechtswidrig erteilte Baugenehmigung mit Erfolg angegriffen, ist die Behörde regelmäßig verpflichtet, die Beseitigung des nunmehr auch formell illegal gewordenen Bauwerks anzuordnen.
Rechtswidrige Bauordnungsmaßnahmen können bei ihren Adressaten, den Bauherren oder Eigentümern, sowie bei drittbetroffenen Nachbarn zu Schäden führen und Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche auslösen. Es gibt bspw. folgende Ansprüche, deren Voraussetzungen im Einzelfall genau geprüft werden müssen:
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